互联网行业“互联互通” 影响中小企业，协同垄断、数据安全问题待解

（原标题：互联网行业“互联互通” 影响中小企业，协同垄断、数据安全问题待解）

近期关于互联网行业的“互联互通”讨论此起彼伏。

如何定义中国互联网的“互联互通”？头部平台企业的互联互通是否会加剧垄断？如何保障中小企业利益？实现互联互通要具备哪些合规前提？如何探索一条符合中国国情的互联网行业“互联互通”之路？9月1日，南财合规科技系列论坛——“互联互通，中国互联网企业做好准备了吗”在北京举办，多位专家围绕平台经济领域的互联互通话题展开讨论。

会上，多位专家表示，平台互联互通有多重利好，但是数据安全风险、协同垄断、中小企业生存环境挤压等可能带来的负面效应也必须纳入考量范围。不同类型的平台间互联互通需谨慎，但是也不能因存在风险就停滞不前。需权衡多方利益、考量整个互联网行业的发展路径，更新规制理念和方法。

如何理解“互联互通”？

“互联互通”概念最早在1934年美国于电信领域提出，但在互联网时代被赋予新意义。如何在当下互联网发展的语境下，厘清“互联互通”的概念，十分有必要。

《比较》研究部主管陈永伟指出，“互联互通”本身是一个通信的用语，本意是两个通信网络之间是否能够兼容。应用到平台领域，互联互通在操作层面主要涉及平台“互操作”与数据“可携带”问题。前者主要是不同软件应用之间进行相互通信、协同工作的能力，后者则是指平台根据用户要求向指定的第三方传输相关数据的问题。

南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授陈兵也指出，目前涉及国内外“互联互通”的法律法规主要集中在电信业务领域，是监管机构对主导的电信业务经营者施加的互联义务，作为一种行业内竞争治理工具，为电信业务市场引入有效的市场竞争机制提供了制度保障。

不过，他指出，电信业务领域和平台经济领域的“互联互通”并不相同。电信业务是管制性行业，可以通过行业监管、行业立法规定的互联互通义务。但是平台经济领域内业态复杂，产业多样，不能一概而论，有些属于管制行业，比如非银支付业务，有些并不属于管制性行业，比如大量存在的新零售、新生活等业态，要实现互联互通仍需完善相关前提性法律制度。

“如何将我国现有法律法规的制度规定，导入到平台经济领域的互联互通治理，使其成为平台经济竞争治理的主要工具，需要通过立法上的完善为执法部门、司法机构提供科学依据。”陈兵表示。

从司法实践的角度来看，目前已有不少互联互通相关的反垄断执法及司法案件正在进行中。大成律师事务所高级合伙人邓志松表示，互联互通在《反垄断法》下对应的概念是可操作性和必需设施。但是，互联互通并不必然与反垄断法划等号，《反垄断法》修订草案在立法目的中新增“保护创新”，而强制互通可能会阻碍创新。

互联互通的“可操作性”案件往往涉及经营者集中问题，但邓志松强调，相关规定和案例均仅要求集中后不降低目前的互操作性水平，而非增设互联互通义务。“比如早期谷歌收购摩托罗拉案件，我国反垄断监管部门同意并购，且要求并购后不得降低目前的互操作性水平，但并非将互联互通作为新的义务。”

邓志松还提出，拒绝互联互通构成拒绝交易的前提是构成必需设施，而电商、社交之间的互通并不像电信、健康码、支付那样基础、必要；具有横向竞争关系的平台间互联互通需谨慎。

互联互通对中小企业影响几何？

正如上文所言，平台间互联互通需要谨慎考量多重因素。尤其是头部平台涉及的环境、相关利益方盘根错节，涉足产业链多个环节，其壁垒是否打通，开放到何种程度，是走出一小步还是迈出一大步？波及范围极为广泛。

从经济学逻辑分析，互联互通需考量平台开放或封闭所带来的成本与收益问题。

陈永伟指出，对于个人而言，用户会衡量平台互联互通带来的便捷性提升等正外部性因素，与信息安全隐患等负外部性因素，根据私人边际成本与收益选择开放信息等权限的边界。对企业而言，是否与竞争对手互相开放则取决于开放带来的互补性收益与被替代的风险，以及可能带来直观的收益增长。同时互联互通也可能破坏平台原有规则、影响整体格调以及带来数据泄露的风险等。

“平台的互通具有长期向好的愿景，其中参与各方大概率都能从中获得增益。”陈兵称，对平台自身而言，通过吸纳第三方平台的业务，平台不仅可以进一步充实其生态系统，在其自有流量逼近峰值的情况下，数据的多样性和质量的提升将有利于数据红利的发掘，进一步加强算法训练，提升平台整体运作效率；对第三方平台而言，通过共享大平台的流量和数据，可以帮助其更快完成用户流量和关键数据的积累，实现正向反馈回路，充分激发市场竞争活力；对消费者用户而言，平台的开放增加了其可选择的业务范围，且数据共享和互操作也为使用和切换平台提供了便利。

但他也强调，目前达成互联互通尚有很多问题待解：主导的平台立足于商业逻辑，构建和维持其生态系统是普遍做法，也是现有竞争格局和模式下的最优解，其封锁、屏蔽、不兼容等行为客观上阻碍了互联互通的实现，然而是否一律标定为不正当性，还需结合具体行为发生场景及现实效果予以整体分析。在实践中各市场主体，其在互联互通过程中所耗费的成本与获得的收益各不相同，这必将影响无法获得有效回报的平台经营者参与互联互通的积极性。

独立电信分析师付亮也提出了自己的担忧，头部平台之间互联互通，必须考虑协同带来的垄断，头部企业有时竞争激烈，有时达成默契。在电信行业，存在三大运营商因为协同定价被处罚的情况。目前头部平台涉足了产业链的多个环节，有条件去实施上下游之间的打通，甚至垄断和利益输送，从而完成对竞争对手的限制。

头部平台企业的互联互通是否会加剧垄断，挤压中小企业生存空间？新的竞争环境将对中小企业带来哪些影响？都是平台互联互通必须考量的因素。

8月30日，中央全面深化改革委员会第二十一次会议强调，要坚持“两个毫不动摇”，推动形成大中小企业良性互动、协同发展良好格局。

南开大学国际经济研究所副所长、经济学院教授李磊指出，互联互通对中小企业的影响是非常复杂的。他分析称，对于和头部平台经营范围类型相同的腰部和尾部平台，头部平台互联互通，必然会受到冲击。而对于依附于大平台的中小企业而言，不能一概而论，究竟是获得更多流量还是流量被分流，需要结合具体场景研判。

数据安全问题不容忽视

如何防止平台互联互通带来的负效应，是平台互联互通必须要做好的准备。除却对中小企业可能带来的影响，数据安全的问题同样值得重视。

全国政协委员、上海市信息安全行业协会名誉会长谈剑锋强调，“互联互通”流动的是数据，最终结果流出来还是数据，因而互联互通的安全本质问题上就是如何保障数据的安全，对流转的数据进行分类分级就是应有之义，这就是说，数据满足市场需求的大前提是要遵守《数据安全法》，首要任务就是确保“核心数据”的安全。

对于什么样的数据属于核心数据，他认为，除了影响国家安全及国计民生的数据外，往往容易忽略的是那类具有不可再生性、唯一性的数据，例如生物特征、DNA、医疗和健康档案等数据，“虽然这类数据是属于你我这样的个体，但实质上它们应当划分为核心数据”，国家可设立“数据银行”，统一管控这类不可再生性数据，这是公共利益所在，也是公共安全需要，更是国家安全保障。

除却数据安全风险，陈兵还指出，目前数据权属制度在立法上的缺位，或者说在数据纠纷司法裁判中的不一致、不稳定也导致了平台互联互通的实际效果，更容易引发平台经营者开放API过程中对自身利益维护与行为是否适当的预判。

互联互通还要做哪些准备？

“但是，不能因为存在风险就停滞不前。”陈兵称。

监管方、平台方需要权衡各方利益、综合考量互联互通的正负效应，给出答卷。

陈兵认为，现有的行为认定方法和结构分析方法，已经难以有效回应平台经济运行的强技术性和高动态性特征，需从构筑和增强我国在全球竞争下竞争新优势为出发点和落脚点，更新规制理念和方法：头部平台应承担与之能力与定位相宜的社会责任。

李磊指出，平台自身实现公平透明开放很重要，尤其是对中小企业的公平透明。这包括信息和标准的公开——中小企业入驻平台的标准是什么，需要遵守什么程序等。其次，政府可以制定相关规则，划定平台经营边界，比如出台负面清单再逐年调整。

对于监管方，陈永伟认为，政策对互联互通的干预应取决于私人最优和社会最优的差距。一方面，需采用引导而非强制的方式，解决平台互联互通中协调问题；另一方面，为避免平台巨头互相开放后出现合谋垄断问题，也需要就数据安全、技术安全等问题设立红线，对商户进行保护，规范平台行为的边界。