法治蓝皮书：地方靠住房补贴、所得税补贴吸引人才有违公平竞争审查制度

（原标题：法治蓝皮书：地方靠住房补贴、所得税补贴吸引人才有违公平竞争审查制度）

公平竞争审查制度是推进优化营商环境的重要组成部分。

5月19日，中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社联合举办的“2021年《法治蓝皮书》发布暨中国法治发展研讨会”在北京举行，发布了《中国法治发展报告No.19(2021)》。

其中，2021年《法治蓝皮书》专门发布了《中国公平竞争审查制度实施报告》（下称“报告”），对我国公平竞争审查制度的进展、难点进行了梳理。

各地清理妨碍公平竞争政策

自2016 年6月国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》以来，公平竞争审查制度在全国迅速推广。

报告指出，目前各地正积极开展对妨碍市场统一和公平竞争的政策措施清理。比如，四川省共梳理排查现行有效文件38.1547万件，违反相关审查标准需修改112件、废止255件或适用例外规定的85件。

再比如，2020年以来，山东省共梳理各类政策措施62292件，发现存在妨碍统一市场和公平竞争问题的政策措施109件，涉及修改19件，废止74件以及适用例外规定16件。

（来源：《中国公平竞争审查制度实施报告》）

盲目推崇总部经济导致不公平竞争

报告也指出了落实公平竞争审查制度的几个难点，包括地方财政针对性支持本地注册企业的问题，政府投资基金遴选投资对象的条件限定问题等。

其中，地方政策措施侧重鼓励本地企业引进人才，促进总部经济发展的政策措施对区域发展和公平竞争的影响问题格外具有普遍性。

对于地方政策措施侧重鼓励本地企业引进人才的问题。报告指出，为吸引企业人才服务当地经济和鼓励创新，多地政府加快人才争夺的竞争步伐，纷纷出台政策措施，强化对本地企业引进人才的激励力度，这些政策措施有的涉及提供住房补贴，有的涉及个人所得税补贴，有的涉及落户政策优惠等。

报告认为，以财政扶持和所得税优惠引进外地人才的政策导向不仅对本地人才的发展是不友好的，而且还涉嫌以行政干预方式抬高外地企业参与本地、区域乃至全国市场竞争的成本。

其原因有三：一是本地人才净流出是多数中小城市和经济欠发达地区面临的相同问题，盘活、用好和培养本地人才应当是这些城市和地区发展的关键，而不是仅仅一味强调对外地人才的财政扶持和所得税减免，这反而会加剧本地人才的流出；

二是以中高层管理和技术人员为主力的人才队伍是企业在当前新产业、新业态和新商业模式领域开展竞争的关键，同时高端人才成本也占据了企业劳动力成本支出的绝大部分比例，因此补贴实质上影响了本地与外地企业间的劳动力成本，造成了企业间竞争的不平等；

三是本地企业参与竞争的地域市场不限于本地，也包括区域和全国性市场，补贴政策影响企业劳动力成本的同时，也成为变相鼓励本地企业以不公平竞争方式抢夺其他地区和全国市场，最终造成市场上出现劣币驱逐良币的效应，大多数地区进而出台同质化政策，政策扶持转为政策竞争，企业套利行为大行其道。

对于促进总部经济发展的政策措施对区域发展和公平竞争的影响问题。报告指出，当前除了上海、北京、天津、重庆、广东、江苏、湖南、湖北、海南和福建等多个直辖市和省份外，深圳、广州、福州、厦门、成都、长沙、郑州等省会城市和沿海开放城市也都制定了促进总部经济发展的政策措施。

甚至一些经济发展速度相对较快的市、市辖区和县也都纷纷出台了促进总部经济发展的意见。

然而，报告认为，多地同质化的激励措施也产生了一些负面影响，如导致政府在招商引资中的过度竞争，刺激了总部企业的漫天要价；抬高了各地中小企业发展的门槛，并使其在市场竞争中处于不利地位；破坏了区域内企业的公平竞争，损害了良好的经济秩序，同时也造成了总部企业的“圈地运动”、地区间商业基础设施的过度投资和重复性建设等。

此外，由于市场经济条件下经济发达的地区本就存在吸引资金、技术、人才和信息等资源聚集的天然优势，遍地开花的总部经济激励政策反而加剧了地区间经济发展的不平衡，损害了中国关于区域协调发展的战略，也使得一些地区的人才、资金、优质企业、财源和税收等加速流失，马太效应进一步放大。

引进人才应多靠非财税手段

报告有针对性地提出了完善公平竞争审查制度的建议。

报告指出，地方政府为本地企业引进外地人才提供财政扶持和所得税优惠应当有法律依据。政府以行政规范性文件为本地企业引进人才提供财政扶持不符合行政法治化要求，极易导致不良示范效应，对于推进法治政府建设存在消极和负面影响。

报告认为，从主要经济体的发展经验和实践来看，政府鼓励人才引进服务本地经济法治应从非财政税措施入手。

报告还指出，总部经济发展措施应当以顶层设计方式进行协调。

报告认为，当前有必要结合全国总部经济发展情况，以及地区和城市发展的特点，出台相关法律、法规或者国务院规定规范协调总部经济发展措施，同时建议以直辖市、省会城市和沿海开放城市为核心，优化国土空间布局，强调区域协调发展和新型城镇化战略，推进以人为本的新发展理念。

（作者：王峰 编辑：李博）

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