GDP十强城市人口与住房矛盾待解：居住用地面积占比均低于35%，“人地挂钩”仍需深化

近日，深圳市规划和自然资源局发布《关于进一步加大居住用地供应的若干措施(征求意见稿)》，其中提出，逐步提高居住和公共设施用地规模和比例，确保至2035年全市常住人口人均住房面积达到40平方米以上，年度居住用地供应量原则上不低于建设用地供应总量的30%。

2020年8月，有深圳本地的官方媒体报道，全市人均住房面积为27平方米；根据住建部发布的《2019年城市建设统计年鉴》数据，2019年，深圳存量的居住用地占建设用地的比例仅为22.6%。

而到2035年，深圳每年的居住用地供应比例要提升至30%以上，且人均住房面积将增加48%，这意味着深圳的土地供应总量、结构将有不小的变化。

很大程度上，这是在人口迅速增长，但住宅供应却长期相对短缺的背景下，深圳“补欠账”的举措。

不只是深圳，在新型城镇化的背景下，人口向大城市、都市圈集中的趋势愈发明显。人口的大规模流动，既为流入地带来经济活力，同时也对配套的设施、公共服务提出要求，这其中，住房供应及其背后的居住用地的供应，又是尤为重要的一个方面。

21世纪经济报道记者梳理了2020年GDP前十城市的居住用地供应情况，这些城市均为人口大市，在过去10年间，大多吸引了较多的人口流入。

当城市的住宅供应跟不上人口增长的节奏时，大概率将带来房价上涨的后果，损伤城市的竞争力。在最新的第七次全国人口普查数据出炉以后，城市有必要重新审视住宅用地的供应情况。

在新型城镇化的背景下，人口向大城市、都市圈集中的趋势愈发明显。深圳白石洲。视觉中国

深圳居住用地占比低

从居住用地占建设用地的比重来看，2019年，深圳的这一比例最低，并且是唯一一个低于25%的城市。

2020年，深圳住建局曾在一份文件中承认，全市居住用地占建设用地的22.6%，远低于国家《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》中25%-40%的下限标准，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。

21世纪经济报道记者根据深圳市规划和自然资源局的数据梳理，2016年到2019年，深圳实际供应的居住用地占年度总供地的比例分别为10.9%、23.6%、8.9%和12.0%。

2020年，深圳人均住房面积仅为27平方米，低于其它城市近几年的水平。

在房地产分析人士看来，深圳过去几年的房价上涨，根本的原因之一在于人口持续流入背景下住房的供需失衡。

但从2020年起，深圳明显开始加大居住用地的供应力度，当年计划供应的居住用地对比2019年翻了近一倍，占比为24.4%；从实际完成的情况看，居住用地供应达到362.8公顷，完成率高达123.7%，供应比例更是增加至29.3%。

今年，深圳计划供应的居住用地继续保持在高位，达到363.3公顷，占总计划供地的32.2%。上述《关于进一步加大居住用地供应的若干措施(征求意见稿)》，提出了若干落实增加居住用地供应计划的具体举措。

在中国城市经济专家委员会副主任宋丁看来，大规模、持续性地供应宅地，实施供给侧的“战略突破”，意味着政策重心从多年来的需求侧转为供给侧，这是深圳房地产领域的革命性大动作。

除了深圳以外，上述GDP十强城市中，上海、北京、苏州、南京的居住用地面积占比也都低于30%，广州、重庆、成都、杭州和武汉高于30%，但均未超过35%。

如果动态来看，近几年重点城市的居住用地供应增量情况，中房智库整理的一份数据显示，过去10年间，如果按照增量人口计算新增人均供地面积，深圳、广州和成都均小于10平方米。这三座城市恰恰也是过去10年间，常住人口增量最多的城市。

加大人口流入城市居住用地供应

最近，包括杭州、深圳、成都、武汉等GDP十强城市陆续发布了最新版的国土空间规划草案，四座城市提出，到2035年，规划可容纳的常住人口分别为1500万、1900万、2400万和1660万，分别按照2000万、2300万、2880万、2000万的服务人口配置基础设施和公共服务设施。

根据七普数据计算可知，杭州、深圳、成都和武汉剩下的常住人口增量空间分别为306万、144万、306万和427万。

在经济观察人士看来，参照过去10年的人口增长情况，有的城市在规划未来人口总量时偏保守，实际情况可能将突破规划数字。

无论如何，人口向大城市、都市圈集中的趋势仍在持续。一些人地矛盾较为突出的城市，住宅用地供应将持续面临较大的压力。

不少经济学界人士持续在呼吁“人地挂钩”，以从根本上解决大城市的高房价问题，通俗理解，即人口流入多的地方，建设用地规模也相应增加。

2016年，国土资源部、发改委等五部门就联合印发了《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，其中提出，以人的城镇化为核心，制定实施人地挂钩政策，通过规划总量调控、计划单列下达、用地优化安排，满足新型城镇化用地需求。

但跨地区建设用地指标交易情况推进得并不如预期，这也是接下来需要持续加强的方面。

在今年的中国发展高层论坛上，北京师范大学中国收入分配研究院院长宋晓梧表示，去年出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。落实这一举措对农业转移人口市民化十分关键，比如建设用地的指标如果能跨区域在更大范围内合理配置，就可以缓解人口流入城市土地供应压力，有助于提升城市公共服务供给能力。另外，在一些城市内部，还存在着较大的土地结构调整空间，包括调整工业和商业的比例、商业和住宅的比例等。

以深圳为例，深圳在上述《关于进一步加大居住用地供应的若干措施(征求意见稿)》中提出，允许商业用地改居住用地，在保障产业空间量质齐升的前提下，推进二三产业用地混合利用，增加住房及公共配套设施供给。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向记者表示，深圳这一轮正在做的，主要是通过多渠道挖潜，来增加居住用地供应，包括混合用地开发，更改土地用途等。当然，这也并不意味着降低了跨区域实现土地指标调节的必要性。