2021年起部分新能源项目不再补贴，上网电价“平价”不是“低价”

（原标题：2021年起部分新能源项目不再补贴，上网电价“平价”不是“低价”）

经过近两个月的意见征求，近日国家发改委正式发布《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》（下称《通知》）。《通知》明确，自2021年起，对新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏业项目和新核准陆上风电项目，中央财政不再补贴，实行平价上网。这预示着，新能源“平价上网”的政策脚步已经踏地。

今年是“十四五”的开局之年。对于新能源产业而言，“十四五”期间的重要一环便是实现平价上网。在近日召开的第十三届陆家嘴论坛上，中国华能集团董事长舒印彪表示，光伏发电实现平价上网的时代已经到来。

事实上，尽管外界对于风电、光伏产业平价上网的到来已经信心十足。但何为平价、如何过渡等问题仍旧有点释疑。21世纪经济报道记者注意到，发改委此次正式发布的《通知》，对上述问题进行解答。有业内人士对21世纪经济报道记者表示，《通知》对行业发展利好，市场导向明确，部分条款甚至超出预期。

“平价”不是“低价”

在确定上述新建项目自2021年起不再享受中央财政补贴后，《通知》进一步点明了平价操作思路——2021年新建项目上网电价，按当地燃煤发电基准价执行；新建项目可自愿通过参与市场化交易形成上网电价，以更好体现光伏发电、风电的绿色电力价值。

陆上风电、光伏发电的财政补贴史，可分别追溯至2009年、2011年。在补贴的刺激下，我国新能源产业装机规模快速增长。截至2020年底，我国风电、光伏累计装机量达5.3亿千瓦，高居世界第一。但随着装机量的扩大，补贴规模水涨船高，而缺口也越来越大。于是，自2016年起，国内风电、光伏行业补贴退坡。直至2019年，“平价上网”的字眼开始频频出现在新的电价政策中。

事实上，过去十年，陆上风电和光伏项目发电成本大幅下降，已然为平价上网打好基础。与此同时，位于终端的项目开发、运营商，对于平价也是准备充足。远景智能高级副总裁、道达尔远景能源服务有限公司CEO孙捷告诉21世纪经济报道记者，“我们字典里早就没有‘补贴’这两个字了，公司从2019年开始就基本上做得都是无补贴的项目，所以我们从来不把补贴作为一个我们考量的因素。”

在孙捷看来，目前无论光伏也好、风电也好，它们的经济性、竞争力已经不需要补贴了。“现在越来越多的企业开始主动寻求分布式太阳能方案，以前都是我们去找企业，现在企业找我们。为什么？因为他们也意识到零碳是大势所趋。”孙捷表示，现在整个下游开发已经进入了一个比较良性的循环，行业发展势头会越来越好。

然而，在《通知》处于征求意见阶段时，业内最主要的议论点在于新建项目在具备平价上网的条件下，上网电价如何执行？

根据此前预期，2021年新能源项目在平价上网条件下，将延续通过竞争性方式形成上网电价。“竞价所带来的结果就是，项目形成的上网电价存在低于燃煤发电基准价的可能。”一位不愿具名的新能源行业分析师对21世纪经济报道记者表示，这次《通知》相当于对新建项目的上网电价进了保障。

21世纪经济报道记者注意到，《通知》在征求意见阶段曾公布了一份《2021年各省（区、市）新建光伏发电、风电项目指导价》清单。纳入统计的32个省、市、自治区中，仅青海和海南的指导价高于或持平于当地燃煤发电基准价。

中国光伏行业协会发文认为，《通知》明确新能源项目直接执行燃煤发电基准价，体现了国家对支持新能源加快发展的高度重视。

一个值得注意的细节是，《通知》强调，新建项目可自愿通过参与市场化交易形成上网电价。对此，中国光伏行业协会认为，“这意味着光伏等新能源市场化交易价格有可能要比燃煤基准价高，与市场化交易会拉低电价的此前行业预期明显不同。”

并网时间留有想像空间

在《通知》发布后，发改委相关人士在答记者提问时表示，“在研究制定2021年上网电价政策时，我们考虑的一个重要方面就是保障新建风电、光伏发电项目能够实现较好的收益，以充分发挥电价信号作用，合理引导投资、促进资源高效利用，推动产业高质量发展。”

近些年来，随着补贴逐渐退坡，上网电价不断逼近燃煤发电基准价。对于新能源项目而言，如何确保项目收益率，成为下游企业最关心的问题。据测算，按照风电、光伏发电项目全生命周期合理利用小时数测算，陆上风电、光伏发电项目在执行现行燃煤发电基准价下，平均资本金内部收益率为8%-9%。

值得一提的是，对于目前发电成本仍然较高的海上风电等新建项目，《通知》表示，2021年起，新核准（备案）海上风电项目、光热发电项目上网电价由当地省级价格主管部门制定，具备条件的可通过竞争性配置方式形成，上网电价高于当地燃煤发电基准价的，基准价以内的部分由电网企业结算。

上述政策的意义在于，将海上风电等发电成本较高的项目定价权下放到省级主管部门。2021年是海上风电“国补”的最后一年。失去中央财政补贴后，海上风电短期面临着高成本、难平价的境地。“《通知》明确把这个（定价）权力下放给地方。那经济发达的省份，一般也都是沿海省份，海上风电的资源丰富，他们肯定会支持发展的。”前述分析师对21世纪经济报道记者表示。

实际上，发改委也借助《通知》强调，鼓励各地出台针对性扶持政策，支持海上风电、光热发电等新能源产业持续健康发展。中国可再生能源学会风能专业委员会秘书长秦海岩认为，地方政府的接力补贴或对海上风电产业链关键环节进行有针对性的支持，将在2025年前海上风电基本实现平价前起到“四两拨千斤”的作用。

颇具令外界想像的是，此次《通知》针对的主体是今年起新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏业项目和新核准陆上风电项目，并未明确这些新建项目需在2021年并网才可享受上述电价政策。前述分析师对此认为，“有可能会留一个政策实施的余地，即有些项目可以今年开工建设，但不一定必须在年底之前并网。那这样的话，就在目前这个产业链价格较高的情况下，获得缓冲期。”

针对近期产业链产品价格非理性上涨的现象，中国光伏行业协会近日发文呼吁，“建议有关部门进一步明确政策，‘2021年年内未能并网的存量项目，由各省级能源主管部门统筹，直接纳入后续年度保障性并网范围’，保障这些项目的上网电价，避免不合理抢装。”

（作者：?曹恩惠 编辑：张星）

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