法治政府蓝皮书：建议适时出台《国家级经济技术开发区管理条例》 自主创新开发区管理体制

（原标题：法治政府蓝皮书：建议适时出台《国家级经济技术开发区管理条例》 自主创新开发区管理体制）

21世纪经济报道王峰北京报道 为了推进改革开放、促进经济发展，继设立经济特区之后，经济技术开发区（以下简称“经开区”）应运而生。

自1984年国务院批准设立首批14个国家级经开区起，截至今年6月，我国共有国家级经开区230家。统计数据显示，2019年，全国218个国家级经开区实现地区生产总值10.8万亿元，占同期（余同）国内生产总值的比重为10.9%。

为了推动经开区高质量发展，完善经开区法律规范成为重要课题。近日，中国政法大学法治政府研究院主编的法治政府蓝皮书《中国法治政府发展报告（2020）》（下称“报告”）由社会科学文献出版社出版发行。

报告中的子报告专门梳理了50份国家级经济技术开发区规范文件，发现赋权不到位导致“放管服”改革落地艰难是经开区存在的共性问题，报告建议适时出台《国家级经济技术开发区管理条例》，巩固“放管服”改革成果。

经开区改革自主权不足

报告指出，目前，仍有74个国家级经开区面临着无法律规范可依的局面，约占全国国家级经开区总数的1/3。

现行有效的版本中，最早的国家级经开区规范是1989年的《上海市经济技术开发区条例》。此外还有包括《北京经济技术开发区条例》《河北省经济技术开发区条例》等在内的9部20世纪90年代制定、至今仍未更新的国家级经开区规范。2015年及以后修订或制定的规范有11部，占国家级经开区规范总数的22%。

报告全面梳理50部国家级经开区规范发现，赋权不到位导致“放管服”改革落地艰难。

2019年，《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》指出：“深化‘放管服’改革。支持国家级经开区优化营商环境，推动其在‘放管服’改革方面走在前列，依法精简投资项目准入手续，简化审批程序，下放省市级经济管理审批权限，实施先建后验管理新模式。”

然而实践中，国家级经开区内“放管服”改革的落地仍然道阻且长。

首先，在简政放权环节，下级承接以及合理配置下放的职权存在困难。在审批权下放过程中，承接单位往往面临配套政策缺乏、人员专业度不够、人手不足等问题。

其次，“审管分离”模式下，在日常监管方面，审批机关与监管机关的信息交流不畅，甚至会出现监管机关不清楚具体监管对象的情形。在事后执法方面，给执法主体带来极大的压力，多头执法、重复执法也让经开区内的市场主体不堪其扰。

为了克服多头执法、监管碎片化，以北京经开区为代表的一些经开区设立综合行政执法局。然而，机构改革后执法人员不足，也让事后监管大打折扣。

最后，与普通的地方行政区相比，经开区对高效行政、法律、金融、知识产权等优质服务的需求更加紧迫，但经开区管理机构行使管理职能尚且力不从心，更不易将相关服务顺利接入经开区。

报告指出，究其原因，现行国家级经开区规范并未赋予经开区足够的改革自主权。编制的束缚、用人权限的羁绊依旧存在；容缺审批、告知承诺制、时限办理等新型的管理方式尚未在地方立法中确立；基于部门权力争夺产生的信息烟囱尚未被创新型的智慧监管的立法规定所打破。

自主创新体制机制

当前，国家级经开区规范呈现出明显的地方先行先试特征。中央层面只有4份国务院规范性文件，直接调整国家级经开区的法律或行政法规缺失。

早在2005年，《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》就提出，抓紧研究制定《国家级经济技术开发区管理条例》。但是，由于立法条件和时机等多种因素的制约，该条例一直没有出台。

报告指出，目前，国家级经开区已经经过30余年的成长与发展，从分散混乱逐步走上正轨。对国家级经开区相关的法律问题进行整体性、归纳性立法的时机已经成熟。因此，建议国家适时出台《国家级经济技术开发区管理条例》，为经开区的长远发展提供统一的法治保障。

报告建议，在国家级经开区立法中，应该通过法定的制度来巩固“放管服”改革的成果，以目录制度落实简政放权。

比如，在审批权方面，省级人民政府应当制定并向经开区公布放权目录。对于暂时未下放的职权，可以通过在经开区设置服务窗口等方式开展工作。经开区应当对编制的权责清单实行动态调整。

对于项目立项、建设等管理权限，各级人民政府也应当尽可能地将其依法下放到经开区管理机构，做到“园区的事不出园区”，并对下放或者委托的事项实行目录管理。

报告还建议，多方面赋予经开区管理机构创新体制机制的自主权。

比如，在机构设置方面，立法鼓励、支持经开区管理机构按照精简高效的原则，根据经开区发展需要，自主调整内设机构，创新管理体制。

在选人用人方面，赋予经开区自主用人权，鼓励经开区创新选人用人机制。对经开区管理机构负责人和高级管理人员实行竞争选拔制和任期目标制，推行全员聘任制。以岗定薪，建立岗位绩效工资体系，对于高层次管理人才，可以探索实行年薪制、协议工资制等多种工资分配形式。

（作者：王峰 编辑：李博）

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