对地方金融监督管理条例（征求意见稿）的解读及政策提示

（原标题：对地方金融监督管理条例（征求意见稿）的解读及政策提示）

2021年12月31日，酝酿3年半的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》迎来落地，《条例》明确按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，细化地方金融监管职责，加强央地协调配合。该《条例》对地方金融以及类金融行业有重大影响，现对有关内容进行解读并提示如下：

一、政策背景

习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，依法依规界定中央和地方金融监管权责分工，强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任。

近年来，地方金融业态快速发展，在服务地区实体经济和中小企业融资方面发挥了重要作用。但部分机构内控机制不健全，发展定位产生偏差，存在一定的风险隐患，少数机构违法违规经营甚至从事非法金融活动，加大了区域金融风险。2017年以来，各省、自治区、直辖市地方金融办改组为地方金融监督管理局，从原来的社会服务机构上升为具有金融管理权限的部门，加强对地方金融组织的监管，取得明显成效。地方金融监督管理局负责监管‘7+4’类机构，但在日常监管和风险处置中，因缺乏国家层面统一的地方金融监管立法，各方对地方金融监管职责分工的理解不尽一致，部分机构和活动游离于金融监管之外，地方金融监督管理部门也面临监管依据不够充分、执法手段不足等问题。另一方面，监管部门建立了金融委办公室地方协调机制，接受金融委办公室的领导，定位于指导和协调，不改变各部门职责划分，不改变中央和地方事权安排。

在这样的背景下，为切实防范和化解地方金融风险，健全防范化解金融风险长效机制，有必要通过制定《条例》，明确地方金融监管规则和上位法依据，统一监管标准，构建权责清晰、执法有力的地方金融监管框架，确保中央对加强地方金融监管的各项部署得到落实。

二、政策解读

新规的名称带有“条例”，根据《立法法》《行政法规制定程序条例》，其属于国家行政法规。虽然起草和征求意见的是央行条法司，但草案将由国务院常务会议审议或者由国务院审批，最终报请总理签署国务院令公布施行。

《条例》共五章四十条，按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，将地方各类金融业态纳入统一监管框架，强化地方金融风险防范化解和处置。主要内容包括：

一是明确地方金融监管职责，加强央地协调配合。国务院金融监督管理部门制定地方金融组织监管规则，对地方金融监督管理部门予以业务指导。省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责，承担地方法人金融机构的风险处置属地责任，对辖区内防范和处置非法集资工作负总责，维护属地金融稳定。建立中央与地方金融监管协调双机制，加强统筹协调，强化中央和地方的监督管理协作和信息共享。

二是明确地方金融组织定义和监管规则。地方金融组织指依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事地方金融业务的其他机构。强调地方金融组织持牌经营，设立区域性股权市场应当经省级人民政府公示，并报国务院证券监督管理机构备案，设立其他地方金融组织应经省级地方金融监督管理部门批准并颁发经营许可证。地方金融组织应当服务本地，原则上不得跨省开展业务。跨省级行政区域开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定。

三是赋予地方金融监督管理部门履职手段，加大对违法违规行为的处罚力度。明确地方金融监督管理部门开展现场检查和非现场监管，依法采取监督管理措施。建立地方金融风险监测预警机制，视情按程序对地方金融组织采取暂停业务、限制资产转让与资金运用、责令控股股东转让股权等风险处置措施。分情形设置处罚标准，按照过罚相当原则可实施“双罚”制，对长期多次从事同类金融违法行为可逐次处罚。

四是明确地方对四类机构的监管要求。明确地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构等四类机构不得开展的业务类型。对地方各类交易场所要严格准入，引导农民专业合作社规范开展信用互助业务，对不符合批设或备案条件的投资公司以及社会众筹机构提出限期清理要求。四类机构的风险防范、处置和处罚，参照《条例》规定执行。

五是明确对非法金融活动的监测、认定、处置原则。明确国务院金融管理部门和地方金融监督管理部门应当加强对非法金融活动的监测、认定和处置。对区域性非法金融活动和全国性重大非法金融活动提出认定和处置安排。

六是设置过渡期安排，确保平稳过渡。对《条例》施行前设立的地方金融组织，在地方金融监督管理部门规定的期限内达到规定条件。已跨省级行政区域开展业务且需要整改的，由国务院金融监督管理部门明确过渡期安排。

三、应对建议

一是严格持牌经营。对符合《条例》中“地方金融组织定义”的，必须取得省级地方金融监督管理部门批准并颁发的经营许可证，持牌经营；暂不符合相关要求的，也应当检视公司名称及经营范围中是否包含需持牌经营的相应业务或名称，如“金融”、“贷”、“商业保理”、“担保”、“租赁”、“资产管理”等。各类公司皆不得超越相关牌照、证照上的经营范围。

二是限定经营区域。要求各类金融、类金融公司必须坚持服务本地原则，按照经营许可证及营业执照上批准的区域范围内经营业务，不得跨省级行政区域尤其是跨经营区域开展业务。

三是开展合规自查。《条例》进一步明确了对各类地方金融组织的业务合规要求，相应金融公司应当对照相应要求，自查是否存在“未经批准擅自设立地方金融组织，或者从事、变相从事相关地方金融业务的”、“以许诺还本付息或给予其他投资回报等方式向不特定对象募集资金”、“公开传播募集资金信息”、“开展私募基金、各类金融产品代销、金融投资咨询等金融业务的投资公司，未按照国务院金融监督管理部门规定取得业务牌照或完成登记备案”等违法违规行为，并尽快整改。

四是加强公司治理。《条例》对地方金融组织公司治理提出了更高要求，相应金融公司应当进一步加强内部控制，对“合并、分立或者减少注册资本”、“变更业务经营区域范围”、“变更持有5%以上股权的股东、实际控制人”、“在省级行政区域内设立分支机构”、“变更名称或者营业场所”、“增加注册资本，变更董事、监事、高级管理人员”等的，都应当按条例规定在相应时限内进行报备，其中涉及本级机构或形成重大事项的，还应当经省级地方金融监督管理部门批准。相应金融公司解散或超过6个月不再从事经批准的地方金融业务的，也应当将经营许可证交回省级地方金融监督管理部门注销。

五是完善报告机制。加强金融业务统计，按程序依法依规上报统计数据。建立金融风险信息收集、监测预警机制，对金融风险进行评估，并采取相应的风控措施。建立风险报告机制，经营管理中发生或者可能发生重大金融风险事件的，应当立即逐级上报至相应主管部门，切实防范金融风险传染。

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